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“互联网+政务服务”:五个论域的冲突与平衡

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关键字: 政务,服务,政府,互联网,数据,行政,开放,公共

来源:行政管理改革

2017-06-19 15:54

[作者简介] 张瑜,北京师范大学政府管理学院博士生、山西财经大学公共管理学院助教;孙宇,北京师范大学政府管理学院教授、博士生导师;罗玮琳,北京师范大学政府管理学院本科生。

[摘 要] 在互联网时代,传统公共行政模式已经完全不能适应公民对国家治理能力和政府公共服务的诉求,“互联网+政务服务”已经成为解决公共服务供需矛盾的路径之一。实践中的“互联网+政务服务”必须妥善处理五个论域的冲突与平衡,即:是行政工具升级还是行政改革创新;是政务协同还是合作治理;政府数据开放与个人数据保护的平衡;行政效率与政务安全的平衡;政府的积极性高与公民参与度低的冲突。

[关键词] “互联网+政务服务”;行政改革创新;合作治理;数据开放;政务安全;公民参与

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

作为创新2.0下互联网发展的新业态,各个行业都在试图抓住“互联网+”这个契机实现转型升级。在此经济社会发展的背景下,中央政府在2016年政府工作报告中提出了“互联网+政务服务”。随后,国务院办公厅于2016年4月转发了国家发展改革委等10部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》(国办发〔2016〕23号),提出要加快推进“互联网+政务服务”,深入实施信息惠民工程,构建方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务体系。

“互联网+政务服务”瞬间成为电子政务领域理论界、实践界和媒体业追捧的流行词语。客观来看,自互联网普及进入公共行政领域以来,政府的公共服务和互联网的融合发展从未停止过,学术界曾经提出的“在线公共服务”“电子化公共服务”“一站式服务”“智慧政务”等术语就是最好的注释。虽然这些曾经的术语之间存在区别,但是其本质指向是一致的,即均指向“互联网+政务服务”。从这个意义上看,“互联网+政务服务”的提出,既是对过去电子政务领域理论和实践的反思,也为当前电子政务的发展指明了方向。但是,众所周知互联网是一把双刃剑,互联网领域的未知远大于已知。随着“互联网+政务服务”的深入推进,一些关键问题必须要进行理论研判。

一、“互联网+政务服务”:是行政工具升级还是行政改革创新

对于一项新技术的产生、发展和应用,技术决定论和制度决定论的探讨总是相伴相生。相应的,“互联网+政务服务”是行政工具升级还是行政改革创新,始终争论不休。

无论是基于对官方文件的解读、试点工作的总结,或是对电子政务建设实践的反思,很多学者提出“互联网+政务服务”本质是从制度改革层面入手推动政府信息惠民建设。[1]在联合国经济和社会事务署的全球电子政务发展水平排名中,中国一直位列中游,主要缘于许多根本性的障碍因素,尤其是来自体制内部的障碍因素未得到有效突破,严重制约了电子政务的潜力发掘和绩效发挥。[2]“互联网+政务服务”体现了“以人民为中心”的理念,其目标实现依赖于政府必须是服务型政府、透明政府、整体性政府,这要求政府通过行政改革创新,改变目前部门分割、各自为政的官僚行政。

在将“互联网+政务服务”视为政府行政工具的研究中,要么是将其视为提高政府绩效的手段,要么是将其视为加强政府监管的工具。很多具有计算机、互联网、信息系统等技术背景的学者注重于研究将大数据、云计算、物联网、政务云等新技术应用于政务服务,改进政府决策,提高政府服务水平。[3][4][5]一些学者研究互联网舆情监测分析工作的政务需求,提出有关中国加强互联网舆情监测分析的对策建议。[6]

要想真正地实现“互联网+政务服务”,就要超越技术决定论和制度决定论相互割裂、彼此争论的范畴。政府希望通过“互联网+政务服务”为公民提供便捷、高效、优质的公共服务,技术工具和制度改革的融合是实现路径。

二、“互联网+政务服务”:是政务协同还是合作治理

对于政府来说,改革是一种常态,是一个持续不断的过程。在公共行政领域,关于政府治理中政府、企业和社会的角色,以及不同层级政府在提供公共产品和服务的有效性等问题都很具政治争议性。

一种观点认为,“互联网+政务服务”是对长期以来电子政务领域中部门不易协同、信息难以共享的回应,是进一步推进电子政务在线公共服务发展的战略部署。这种观点认为,“互联网+政务服务”的愿景是打破行政主体之间纵向和横向的壁垒,[7]打造整体政府和协同治理。[8]的确,从理论上看,对于政府内跨部门协作,需要在什么层级的政府协同、在多大程度上协同以及如何协同,不同政体的差异很大。实践中,中国学者的研究主要聚焦在某一特定政府层级以及不同政务服务领域的案例研究上。[9]研究发现了不少由于部门本位而导致的系列问题。[10]

但是部分实践表明,“互联网+政务服务”不仅仅是政府部门内部的业务协同与信息共享,更需要公共服务供给主体的多元化,即合作治理。但是对于在“互联网+政务服务”领域如何实现合作治理仍存在不同的观点和做法。目前,关于是否开展合作治理以及如何开展合作治理,国内的研究主要可以分为三种,第一种研究是政府自己独立建设各种电子政务基础设施和系统;[11]第二种研究是与其他市场企业或者社会组织合作建设电子政务项目,[12]例如应用服务商;[13]第三种研究是将电子政务的建设项目进行外包。比如流程型外包、混合型外包和创新型外包等等。[14]

因此,“互联网+政务服务”必须实现跨部门政务服务相互衔接和协同联动,打破信息孤岛,这就意味着部门之间需要进行业务协同和数据信息共享。

三、“互联网+政务服务”:政府数据开放与公民信息保护的平衡

如果认可“互联网+政务服务”需要市场和社会参与供给在线公共服务,那么政府数据开放就是一个无法回避的议题。只有政府开放数据,市场和社会才能通过挖掘数据,发现公共服务的供给缺口,进而参与其中。对于数据开放的研究,目前的关注点主要集中在数据开放的必要性和意义,以及如何开放数据上。一些学者关注国外数据开放的历史发展、模式、进展和问题等,希望借此经验来反思和推进国内数据开放的发展。[15][16]而有关国内数据开放的研究,主要集中在法律法规、政策、数据管理和技术几大方面,可以用郑磊总结的数据开放六问题来概括:愿不愿意开放?能不能开放?能力够不够?多一事不如少一事?数据在哪里?数据好不好?愿不愿意和能不能开放属于政策层面;能力够不够属于体制机制保障层面;多一事不如少一事属于管理层面;数据来源和质量属于技术层面。[17]

互联网时代,尤其是大数据时代的到来,对政府数据开放的呼声日渐高涨。但是事物总存在正反两面。在政府数据开放的同时,个人数据是否需要保护、在多大程度上保护何种数据,以及如何保护成为一系列迫切需要研究和解决的棘手问题。对于政府数据开放过程中如何保护个人数据的问题,目前的研究聚焦在个人隐私保护和知识产权保护上。一些学者从法律政策层面进行呼吁,寄希望于政府通过立法来保护公民的个人隐私和知识产权,明确在数据带来的经济利益过程中数据的所有权、使用权和收益权。也有学者从技术层面来保护个人数据,也就是数据“脱敏”的研究,但目前的研究对象主要是企业数据。[18]

纵观现有研究,并没有将政府数据开放与个人数据保护作为一个问题来进行系统研究。同时,针对个人数据保护提出来的解决办法似乎都是在依靠政府,希望政府来主动平衡数据开放和数据保护的关系。不可否认,作为服务型政府、法制化国家,以及政府治理能力的体现,政府需要这么做。但是企业、社会、公民的角色似乎在此并无体现。

四、“互联网+政务服务”:行政效率与政务安全的平衡

在“互联网+政务服务”领域,伴随着政府业务协同和信息共享以及政府、企业和社会合作提供在线公共服务,行政效率必然得到相应改善,但是政务安全面临更加严峻的挑战。根据国家互联网应急中心(CNCERT)的最新报告,2015年CNCERT/CC通报了涉及政府机构和重要信息系统部门的事件型漏洞近2.4万起,被篡改的政府网站有898个,被植入后门的政府网站有3514个。并且部分通报漏洞未及时修补,为相关系统带来严重安全隐患。[19]目前学者对政务安全的研究主要集中在基础设施、法律法规、组织与管理、技术与产品、标准与规范几个方面,[20][21][22]目的是为了尽可能提高政务安全,却同时忽略了政务安全的投入产出和行政效率的问题。

不可否认,确保政务安全是“互联网+政务服务”建设和运行的关键。但是,一味追求政府安全,忽视行政效率,会阻碍“互联网+政务服务”的推进。政务安全是一个动态变化的过程,不存在绝对的安全,安全问题是不可能完全被解决的。由于政务安全建设的费用是由公民缴纳的财政收入来承担的,因此需要考虑经济成本。从经济的角度来看,政务安全可以避免一些对减少事故无益的经济消耗和损失,以及维护行政效率与保障信息资源增值的双重功能和作用。如果是一味地追求政务安全,那么行政效率就会打折扣。政务安全是存在成本收益的,行政效率可以看作总收益去除总成本之后的纯收益的组成部分。由于政务安全的边际收益递减和边际成本递增,因此行政效率必然呈倒U形。[23]

五、“互联网+政务服务”:政府的积极性高与公民参与度低的矛盾

从中央政府各部门到地方各级政府,实践中“互联网+政务服务”建设正在如火如荼地推进。例如,公安部正积极构建面向公众的互联网交通安全综合服务管理平台,通过网页、手机、APP、短信、语音电话等多种方式提供10大类130余项在线服务。[24]贵州积极推动“互联网+政务服务”的“一网四系统”(网上办事大厅、互联网服务系统、审批服务系统、监管服务系统、辅助服务系统)。[25]江苏省明确2016年将积极打造网上办事大厅和实体大厅“线上线下、虚实一体”的政务服务平台,建成统一规范的省级公共资源交易平台,同时建成省级12345政务服务热线。[26]可以看出,政府对待“互联网+政务服务”的态度和行动都是非常积极的。政府试图通过实体政务大厅、网上办事大厅、政务微博、政务微信、移动客户端(APP)、自助终端等多种渠道,提供全方位的“互联网+政务服务”。

但是,公民对政府这些“互联网+政务服务”的参与度似乎并不高[27],同时参与使用“互联网+政务服务”的公民满意度也不高。截至2016年6月,中国网民规模达7.10亿,互联网普及率为51.7%。[28]虽然不同学者衡量公民参与度、接受度和满意度等指标不同,但几乎各项指标――公众预期、自我效能、服务质量、互动性、感知风险、感知有用性和感知易用性等的调查结果都不理想。[29][30]公民参与度还有很大的提升空间。

“互联网+政务服务”中政府的积极性高与公民参与度低的矛盾反映了当前政府的积极努力并未取得实效。只有动员公民广泛地参与,才能更好地体现“互联网+政务服务”的价值。

六、“互联网+政务服务”五个论域的平衡或应对策略

(一)行政工具升级或行政改革创新冲突的应对

只有并驾齐驱地推动技术应用和制度创新,才能真正实现“互联网+政务服务”的绩效目标。中央政府一面极力提倡“互联网+政务服务”,一面在严令厘清权力清单。互联网时代,一个真正以人民为中心的政府,是一个“线上+线下”的政府。线上与线下不是简单的线性相加,而是“你中有我,我中有你”的相互融合。所以,政府需要思考线上“+”什么、线下“-”什么;或者线上“-”什么、线下“+”什么;抑或线上与线下都“-”、又同时都“+”什么。[31]要实践“互联网+政务服务”,不仅要考虑如何做加法,还必须考虑如何做减法。是减少供给,还是简化流程,或是精兵简政,这些都需要深思熟虑。用更专业的话语表达就是,如何在物理空间和虚拟空间合理配置政府资源。毕竟,手头上可供使用的“头寸”与人民对公共服务的期待相比总是稀缺的。

(二)政务协同还是合作治理冲突的应对

政府应该考虑在跨部门合作的基础上,实现市场、社会、政府合作解决公共服务的供给短缺,而不是政府简单地将其自己的工程建设发包给市场和社会。政府的运行确实需要依靠市场和社会力量,但这些主体的参与也会给政府带来挑战。人都是有惰性的,除非在社会重压之下才会发生改变。合作治理可以从“草根”力量中汲取改革动力,以“免费”和“接地气”的方式分摊改革成本。[32]同时,“互联网+政务服务”领域的合作治理有利于推进行政改革创新,因为企业和社会参与公共服务的在线供给将成为一种改革压力。

(三)政府数据开放与公民信息保护的平衡

“互联网+政务服务”需要合作治理,而个人数据保护同样需要政府、企业和社会的合力,但这也会导致政府以保护个人数据为借口拒绝数据开放。首先不能用保护个人数据的一般原则来处理数据开放过程涉及的特殊数据。比如,对一般公民来说,隐私权具有绝对性,在任何时间任何场合都不能被侵犯。而公务人员与公众人物的隐私权可能会因为需要满足公民的知情权而加以限制,其限制标准应该是以公共利益为准则。[33]平衡政府数据开放和个人数据保护的更多棘手问题,呼唤理论界和实践界、政府、企业和社会的通力合作。

(四)行政效率与政务安全的平衡

政府需要在既定的成本收益约束线下去追求安全保障收益的最大化。当然,具体到某项“互联网+政务服务”中如何平衡行政效率和政务安全,还需要政府开展政务安全的风险评估,并综合考虑预算约束、公民对“互联网+政务服务”的效率诉求,进而选择实施策略。不过,这个领域呼唤更多的研究成果,为政府决策提供理论依据。

(五)政府的积极性高与公民参与度低矛盾的平衡

对于政府而言,一方面需要长期致力于解决互联网接入不平等的问题,长期致力于改善公民信息素质;另一方面需要真正了解网民需求,转变部门本位的旧思想,提供让人民喜闻乐见、爱不释手的“互联网+政务服务”。随着90后、00后等越来越多的“互联网”原住民长大成人,政府会认为他们具备与生俱来的使用“互联网+政务服务”的诉求,但是,政府更应该清楚地认识到改善在线政务服务的紧迫性,他们也必然比上一代对“互联网+政务服务”的质量提出更高要求。一旦这些要求不能被满足,或者他们看不到要求正在逐步被满足的希望,那么“互联网+政务服务”很可能会进入“无人问津”的恶性循环。

“互联网+政务服务”不仅仅是“互联网+”在公共行政领域的体现,更是一场深层次推进行政管理创新的改革。“互联网+政务服务”需要政府的跨部门合作,更需要政府、企业和社会共同合作解决公共服务供给和需求之间的矛盾。“互联网+政务服务”需要平衡政府数据开放和个人数据保护,需要平衡行政效率和政务安全,更需要解决政府积极性高和公民参与度低的现实困境。这些议题,不仅需要实践界的探索,更呼唤理论界的成果。

参考文献

[1]宁家骏.推进“互联网+政务服务”深化信息惠民试点建设[J].电子政务,2016(5).

[2]张锐昕,阎宇,谢微,等.“互联网+”对政府治理的挑战[J].电子政务, 2016(3).

[3]曹凯.“互联网+政务”以大数据为核心的智慧政务[J].计算机与网络,2015(12).

[4]王兴国,王庆福.基于云计算的电子政务服务平台系统研究[J].电脑知识与技术,2016(14).

[5]姜红德.政务云2.0:互联网+政务的探索[J].中国信息化,2016(2).

[6]王进,徐晓鸿,应瑛,等.基于政务需求的互联网舆情监测分析研究[J].电子政务,2012(9).

[8]李勇.“互联网+政务服务”:打造整体政府和协同治理[J].领导科学,2016(12).

[9]侯化.互联网+政务服务――安徽省亳州市运用互联网思维探索政务服务新途径[J].行政管理改革,2015(7).

[10]从“三证合一”到“一照一码”还有多远?[EB/OL].http://nc.jxnews.com.cn/system/2015/07/30/014095886.shtml.

[11]吴彦华.基于云计算的电子政务应用研究――以青岛市电子政务云平台为例[D].首都经济贸易大学,2014.

[12]张�.基于行政公共网络平台的合作治理[J].中国行政管理,2012(10).

[13]罗勤.ASP模式在四川电子政务建设中的应用研究[D].西南交通大学,2005.

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